摘要：基层治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。简约与高效是基层治理现代化的双重追求。过去一段时期，基层治理创新在提升基层治理总体效能的同时也部分压缩了基层治理的简约性，部分地抬高了基层治理成本，而且使得基层组织可能难以实现“双向代理”的平衡功能，基层负担和形式主义弊病有所加重。面向未来，基层治理现代化应当重拾简约治理思维，借助党建引领、藏治于民、有所不为、尊重基层、情感治理、科技赋能等理念和机制，提升基层治理的简约性，形成简约高效的基层治理机制。

关键词：基层治理；现代化；简约；高效

原文出处：叶敏.寓简约于高效：基层治理现代化的实践路径[J]求索,2025(4):89-97.

一、基层治理现代化：中国式现代化的基石

（一）基层治理中的“基层”

“基层”是中国治理体系话语中的一个重要用语。在一般意义上，基层主要指的是治理体系的基层，但同时由于中国特有的国家与社会关系和党群关系，基层又与社会和人民群众密不可分。所以有学者指出，“在当下中国，基层主要指以基层政权和城乡社区为轴心，由人民群众构成的部分”。2021年发布的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》）指出，“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”，将基层界定为区县以下的乡镇（街道）和城乡社区。其中，可以将乡镇（街道）理解为基层的“上半段”，将城乡社区（村居）理解为基层的“下半段”。基层虽然处于治理体系的末端，但其重要性不言而喻。习近平指出：“基层是改革发展稳定的第一线，是各种矛盾和问题的集聚地”，“我国的治理，基本单元是县（市、区），基层基础在乡镇（街道）和村（社区）”。党的二十大报告强调，要“坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴，加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒”。基层之所以重要，是因为基层在中国国家治理体系中的关键位置和重要功能。基层是“国家政权组织体系中最接近人民群众的层级，是国家与社会的结合部位”，“作为连接中央与地方、城市与乡村的‘接点’，在国家治理体系中具有承上启下的枢纽作用”。基层工作不仅要直接面向群众，而且是政策落实的“最后一公里”，没有基层“这根针”的缝合作用，国家政策便无法落地见效。

（二）中国式现代化与基层治理现代化

党的二十大报告提出：“中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。”党的二十届三中全会提出“进一步全面深化改革的总目标”，是“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理现代化与基层治理现代化密切相关，互为支撑。习近平强调：“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”基层治理现代化之所以重要，一方面是因为基层治理现代化是国家治理现代化的重要基础，另一方面是因为基层治理是直面社会和群众的末端，基层治理现代化是展现国家治理现代化程度的“试金石”。“没有基层治理现代化，国家治理现代化便缺乏稳固的基础。这是中国式现代化道路所决定的”。“治理”（Governance）一词既是一种引进概念和理念，强调多元主体的合作共治，同时又具有传统文化的深厚根基，是治国理政的方式、方法。在中国治理场景下，基层治理现代化具有复杂的内涵，既具有横向维度的“治理”内涵，又具有纵向维度的“层级”内涵。在横向维度上，基层治理现代化有明确的方向，其根本目标是实现党建引领下的“治理性团结”，即通过体系化的联结机制将社会的各方主体都联系起来的治理格局。在纵向维度上，基层治理现代化意味着形成上下贯通的基层治理体系。有研究者指出，基层治理包括以国家为主体对基层社会的治理和以社会民众为主体的基层社会自我治理。这种对基层治理的分类具有启发意义。笔者以为，可以继续深入讨论的是，基层治理在纵向层次上可以进行更加具体的分类，包括国家对基层的治理、基层政权组织对社会的治理，以及基层社会的自我治理。其中，国家对基层的治理涉及对基层治理的“顶层设计”或“高层设计”的规定，为基层治理提供了制度规则上的“大框架”；基层政权组织对基层社会的治理是基层治理的主要实践，体现为基层政权组织对基层经济社会发展所需要的经济、政治、文化、社会和生态文明等领域的广泛职能和治理实践；基层社会的自我治理则体现为社会各类主体在国家和基层政权组织的引导下，通过自治协商机制解决需要采取集体决策和共同行动的议题。

二、简约与高效：基层治理现代化的双重追求

（一）基层治理的简约性与高效性

在我国国家治理体系中，基层组织处于联结国家与社会的关键位置，不仅是各项国家政策部署得以深入社会的“转换器”，而且其治理效能直接关系到民生的方方面面。如果说，基层治理现代化需要遵循一定的价值导向，那么简约和高效肯定是两个极为重要的目标追求。基层治理的简约性不仅体现为治理思维上主张充分发挥社会活力和基层自主性的作用，而且体现为在治理体系和治理机制上力求机构设置、人员规模和成本投入上的“精干”。基层治理的高效性侧重于治理能力和治理结果，指的是基层治理的有效性程度。基层治理的高效性在不同历史阶段又有同中有异的衡量标准，比如传统中国基层治理追求的是赋税和治安的完成度，而计划经济年代则主要考虑的是基层治理体系对国家发展战略的有效支撑，以及对社会稳定工作的保障能力。改革开放以后，面向现代社会的复杂治理场景，政府管理任务和服务需求日益多样化、精细化和专业化，基层治理水平的高低最为重要的评价标尺即能否高效稳定地输出高质量的公共物品。值得重视的是，基层治理的简约性与高效性之间的关系也较为复杂，基层治理的简约性在一定条件下是高效性的条件和机制，比如传统中国对边疆、民族地区适宜采取简约化的间接治理机制，而不宜采取相对复杂的郡县管理体制；又比如“官督民办”的基层自治机制；等等。但是，过度的简约性又可能造成国家对社会管控的“退场”，以及基层公共物品的供给短缺。所以，基层治理现代化应兼顾和平衡简约性与高效性。《意见》将基层治理现代化的愿景目标表达为党建引领基层治理机制全面完善、基层政权坚强有力、基层群众自治充满活力、基层公共服务精准高效、党的执政基础更加坚实等。

（二）简约性与高效性的历史变迁

在中国基层治理的历史流变和基层治理现代化发展进程中，基层治理的简约性和高效性存在一定的搭配结构和矛盾张力，共同谱写了不同时代复杂多变的基层治理场景。在传统中国的基层治理场景下，基层治理体系的简约性是比较高的，但基层治理能力的高效性则相对较差。正如许多经典研究所指出的那样，传统中国的基层治理存在“皇权无为主义”“皇权不下县”的“有意”安排，特别是明清以后，“集权的简约治理”成为王朝权力的理性选择，“因为小农经济剩余的有限性锁定了总体预算上的硬约束，统治阶层具有节约治理成本来降低统治风险的激励”。同时可以看到的是，“简约治理根源于有限的国家财政能力和内生的乡村共同体秩序维系能力”。在宗族、乡绅以及其他主体的持久互动中，传统中国乡村社会形成了一定的“权力的文化网络”，乡村社会具备一定的自我维系能力。当然，不可忽视的是，除了少数时期，传统中国的基层治理能力很难称得上高效。一方面，国家权力出于统治风险和节约成本的考虑，采取“消极治理”模式，没有意愿和能力为社会提供足够的公共物品；另一方面，虽然国家容忍甚至鼓励乡村社会发展自治能力，但皇权仍然可以随时“下县”，通过乡里制度、户籍制度与赋税制度“三条锁链”干预和控制乡村社会。近代之后，外忧内患的叠加使得基层治理更加失去原有的章法和节奏，传统中国有限的自治能力被过快的政权下沉和过度的税收抽取破坏了。

新中国成立后，国家“对基层社会进行了全面的纵向垂直的‘单元’化组织改造，从而构建出了一种高度科层化而横向联系比较弱的政社合一体制”。在这一体制之下，“无论是务工还是务农，或者进入机关办公室，人们找到工作不仅仅等于找到饭碗，而且等于找到了‘组织’通道——进入了公共体制，成为其中的‘成员’”，这也使得国家可以依托普遍存在的“单位”对社会进行有效管理。在“国家—单位—个人”的治理结构下，基层治理体系相对简约，而且由于“单位”控制着其成员赖以生存的资源，所以基层治理体系实现治理目标的能力并不弱。不过也应看到，基层治理体系在获得“单位”相助的同时，也承担着社会活力、就业等方面的相应代价。

当前基层治理延续了改革开放之后的框架，城市的街居制和乡村的“乡政村治”试图寻找国家治理和社会自治之间的平衡。不过，在工业化、城市化、市场化、信息化等结构性力量的作用下，基层治理较难做到二者间的有效平衡，反而呈现出高成本行政化的治理趋势。因为，无论是国家政策目标的有效执行，抑或地方经济发展的推进，还是人民群众日益增长的服务需求，都需要基层治理体系输出更多的公共物品，需要国家权力实施对基层组织的有效控制，需要基层工作队伍的规模化和职业化。在这种情势下，从“简约治理”到“精细治理”的历史转型越来越清晰可见。

因此，当前的基层治理可以理解为一定程度上的高成本行政化的复杂治理，虽然在地区和事项上存在着治理效能的差异，但总体效能能够满足国家需要和社会需求。不过，行政化的复杂治理需要消耗大量的治理成本，并且会压缩和降低基层治理体系的简约性，甚至产生基层负担超载和形式主义不断增多等基层治理内卷化问题。因此，基层治理现代化应追求兼顾高效与简约，既需要基层治理体系输出高效的治理能力，同时又需要基层治理体系建设融合简约治理的思维与机制，有效调动和释放基层自主和社会自我调节的活力。

三、被压缩的简约：基层治理创新实践及其经验

（一）基层治理中的“行政化突进”

改革开放后，由于需要激活和释放基层社会活力，基层治理加大了“放活”和“分权”，基层的自主权得到了一定程度上的扩大，特别是基层群众自治制度建立后，村委会和居委会分别由村民、居民直接选举产生，基层治理体制机制的“简约性”得到恢复和深化。与计划经济时代“单位制”之下的简约性相比，改革开放后的基层治理简约性依托于自下而上的活力释放和选举机制的应用，国家权力对乡村社会的干预机制也相对克制。随着时代的发展，特别是由于地方经济开发进程的深入以及管理服务监督的“下乡”进程，基层群众性自治组织的职能不断扩大，基层治理体制机制上的“行政化”又反过来逐步替代基层群众自治制度的“简约性”。虽然基层治理的行政化是一种总体趋势，但在不同区域仍然有着不同程度的展现，行政化程度也受到地方财力的硬约束。基层治理的“行政化突进”有两方面的重要成因：一是地方经济开发进程中地方政府需要更加紧密地控制村级组织，而通过将村级组织行政化可以更好地实现地方政府对乡村土地要素的统筹利用，以及加强城市对乡村的控制能力；二是随着国家管理服务职能的增多，加之资源项目下乡所附带的监督功能下乡，村级组织的人员经费扩增和工作方式上的行政化不可避免。相较于村级组织，城市社区的行政化具有更深的历史积淀。伴随着社区服务的不断深化，城市社区组织的行政化发展也在不断加深。

对基层治理行政化历史变化的考察，可以从人员队伍规模、人员产生方式、财力保障方式和日常工作方式等多个维度展开。正如有学者所指出的：“随着国家财政能力的提升与国家民事职能的扩张，大量的公共品与公共服务进入乡村社会，基层政权正努力构造一个更加职业化的村干部队伍承接这些职能。”根据《“十四五”城乡社区服务体系建设规划》，截至2020年底，全国社区工作者433.8万人，村（居）民委员会班子成员277.6万人，社会工作专业人才157.3万人。考虑到一些地区村（居）组织工作并非局限于“两委”成员，因此实际上的村（居）组织工作人员规模更大。不仅如此，基层村（居）组织的人员产生方式也发生了重要变化，村（居）民选举的规范性和约束性不断加强。在村（居）党组织选举方面，乡镇党委在“两推一选”或“公推直选”中逐步掌握了村级党组织候选人的提名权和批准权，全国各地也逐步建立起候选人的多部门联审制度，严把审核关。除此之外，村级组织人员的产生越来越趋向于公开招考和梯队培养，即村居工作人员首先通过公开考试进入村（居）组织工作，经过历练之后再通过选举方式进入“两委”班子。一些地区还出现了村干部跨村任职或流动性任职现象。随着近年来村级组织负责人“一肩挑”制度的广泛推行，基层政府对村级组织的领导能力明显加强。

基层村（居）组织的经费保障方式也越来越“财政化”，特别是村级组织越来越需要通过财政转移支付来维持运行。农业税费改革之后，除一些发达地区农村之外，村级组织经费逐步由国家统筹。2008年10月通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求，“通过财政转移支付和党费补助等途径，形成农村基层组织建设、村干部报酬和养老保险、党员干部培训资金保障机制”。2009年9月，党的十七届四中全会通过的《决定》提出，要“通过财政转移支付等建立稳定规范的基层组织工作经费保障制度”，“切实解决农村基层组织负责人基本报酬和社会保障问题”。基层村（居）组织的日常工作方式越来越职业化，特别是村级组织工作方式发生了前所未有的重要变化，村干部“坐班制”“考勤制”得到普遍推行，一些较发达地区还要求村级组织开设“一站式”便民服务。

（二）基层治理的总体效能提升

基层治理领域之所以发生“行政化突进”现象，很大程度上是因为经济社会发展和“功能引导结构”的变迁。在基层治理“行政化突进”进程中，虽然基层治理的“简约性”被压缩了，但基层治理的总体效能得到了提升。其一，基层治理的“行政化突进”加强了党对基层治理的领导权。特别是村（居）组织换届中的执行候选人“联审制度”和乡镇街道党组织的候选人提名、批准制度，进一步实现了党对基层组织的领导。同时，全面推进村级组织负责人“一肩挑”，加强了党对农村社会和村级组织的领导。其二，基层治理的“行政化突进”不断巩固了基层社会的稳定形势。“当前社会生活的一大特点是，人们的不安全感越来越少。中国已经成为世界上最为安全的国家之一，无论在城市还是乡村，人们都有一种比较强的安全感。”其三，基层治理的“行政化突进”提升了村（居）组织队伍的稳定性和结构合理性。竞争性的基层民主选举可能造成基层村（居）组织队伍的不稳定，同时也难以兼顾村（居）组织人员结构的合理性。其四，基层治理的“行政化突进”大大提升了村（居）组织的服务功能。村居的服务功能需要投入大量的资源和人力，行政化的下沉是服务供给的前提条件。

（三）被压缩的简约：基层治理行政化的可能代价

虽然基层治理“行政化突进”的治理效果较为明显，但不能忽视其以基层治理“简约性”被压缩为代价。其中一个显见事实是，基层治理行政化一定程度上抬高了基层治理成本。传统中国乡村依赖乡绅、宗族以及其他民间主体进行的基层自治相对是低成本的，乡村公共物品多为乡村自我供给，契合了当时农业生产剩余有限的基本国情。计划经济年代，村干部并非全职，而是同样需要参加集体劳动“挣工分”，基层治理成本主要由集体内部消化。改革开放后，村级组织开支也几乎是通过“三提五统”自筹，国家承担的基层治理成本仍然较为有限。当前，随着资源下沉和基层治理行政化发展，村（居）组织所担负的职能增多，国家支付的基层治理成本有所增加。除了对基层村级组织日常运行经费的保障，国家财政预算（特别是地方财政预算）对城乡社区事务的开支快速增长。从图1可以看到，2007年地方财政城乡社区事务支出为3238.49亿元，到2019年时，这一支出额达到24803.63亿元，此后也基本保持在2万亿元左右。

基层治理行政化的另一个可能弊端是村（居）组织越来越难以实现“双向代理”。过去，村干部既是国家的“代理人”，同时又是村民和集体的“当家人”。而随着基层治理的行政化发展，特别是人事安排、考核督查、工资待遇和村财镇管等一系列措施的推行，村干部越来越难以兼顾双重角色。因为“一旦村干部不再是不脱产干部，不再只拿误工补贴，而成为正式的拿工资的干部时，村干部真正成了自上而下行政体系的一员，他们是国家在基层的代理人，国家通过村干部来面对每一户农民”，“村干部的双重角色之间呈现出严重的不平衡状态，村干部在很大程度上成为乡镇党委和政府的‘代理人’”，“在这一背景下，‘代理人’与‘当家人’的双重角色冲突基本不复存在，村干部的角色认同已经制度性地偏向于‘代理人’”。

基层治理行政化可能导致基层负担不断加重和形式主义的出现。基层负担重和形式主义问题已经成为基层治理领域的重点议题，近年国家层面也出台了一系列为基层减负和整治形式主义的举措。不过，基层负担重和形式主义容易死灰复燃仍然是基层治理的痛点难点。究其原因，被行政化了的基层治理体系必然是“负重前行”的，难以通过行政化的减负整治措施实现基层的“轻装上阵”。

四、在高效中嵌入简约：基层治理现代化的路径选择

（一）简约治理思维仍然值得追求

最近一段时期，越来越多的研究者出于对基层治理现状和国家治理现代化前途的观察思考，认为基层治理应该重拾简约治理思维。研究者之所以越来越重视简约治理思维的价值，一方面是因为观察到基层治理行政化所可能产生的弊端，另一方面则是出于对基层治理成本日益增加的隐忧。简约治理源自黄宗智对明清以后中国乡村治理在解决纠纷时的“半正式基层行政”的讨论。当前，简约治理所对应的体制结构已经发生重要变动，简约治理的内涵也有别于初始含义，但简约治理思维仍然值得追求。正如一些学者所指出的，“简则易，繁则难。有效的国家治理、社会管理一定是十分简约的治理策略与手段”；“复杂的现代国家结构需要简约的治理机制”；“简约治理曾是帝制时代有效的社会治理形式。在当代高度复杂的不确定社会中，简约治理依然有着较大的生存空间和自洽的运行逻辑”；现阶段的简约治理有新的所指，其“核心是严格划定国家权力的边界，使政府保持必要而有限的职权”。还有学者指出，“国家治理体系的现代化有赖于简约治理传统”，“推进简约治理要坚持走群众路线”。相较于科层治理的标准化、分割化、非人格化等特点，简约治理具有自主性、灵活性、整体主义、人格化等特征。基层治理实践中的简约治理机制包括“群众路线”“驻队”“包村制”“工作组”和“统分结合”等。简约治理不仅有助于提升基层治理体系的活力与韧性，而且有利于激发社会力量和社会机制在基层治理中发挥作用，也能够起到节约治理成本的功效。简约治理虽然是当下基层治理现代化值得追求的价值和机制，但其更大程度上是一种治理思维和特色治理机制，是对基层科层治理的有效补充。这与传统中国的乡村治理情境有较大不同。所以，当前对简约治理的讨论应置于“行政主导下的简约治理”框架下进行。简约与高效双重价值的嵌合，主要遵循“寓简约于高效之中”的逻辑，而不是“以简约替代高效”的逻辑。因为，无论是时代的变化，还是国家与社会关系的新场景，都需要有为国家在基层社会的广泛在场。过度简约的基层治理不仅较难满足现代社会的复杂治理需求，而且可能影响治理效能。“寓简约于高效之中”的治理思维，为超越高成本行政化的基层治理，推动形成一种简约而高效的基层治理体系提供了可能路径。

（二）寓简约于高效的治理之道

基层治理现代化需要兼顾高效和简约的双重价值，特别是要将简约思维和简约治理机制嵌入基层治理体系之中，以形成简约治理对科层治理的补充作用，最终达到高效的基层治理状态。在当前基层治理情境下，寓简约于高效之中的路径有六条。

一是发挥党建引领的制度优势和优良传统。一方面要建强基层党组织。“党组织是基层治理的核心力量，基层党组织能否发挥核心作用，直接关系着基层治理现代化的实现与否。”建强基层党组织的关键在于建强党支部书记队伍，要让基层党组织负责人有发展空间和有效激励。另一方面，基层治理要发挥有别于科层治理的党建引领治理机制的作用。要继续践行群众路线，发挥党的政治优势和组织优势，通过区域化党建、干部包联、干部下沉、结对帮扶、网格化党建等党建引领治理机制形成基层治理合力。

二是“藏治于民”。基层治理能力既是国家的基层治理能力，也是基层社会自身的自治能力。基层社会缺乏自治能力不仅会让基层治理体系负重前行，而且也无助于基层社会的健康发展。要着力激发基层社会自治力量，深入推进积分制管理、全过程民主协商、社区营造等社会自治机制。

三是“有所不为”。基层治理之所以成本提升，一个重要原因是对社会的过度管理和超能服务，特别是在垂直化表达机制的推动下，基层治理体系不得不进入私人领域、集体领域提供服务，可能造成有限公共资源的错配。所以，基层治理体系应有一定的机制来为基层释压，让基层组织有条件地“有所不为”。以对于12345市民服务热线的考核为例，可以适当降低满意度指标权重和排名运用，同时设置一定的诉求门槛，对于滥用热线行为可以通过“存电”“并件”和纳入社会失信清单等进行处理。

四是“尊重基层”。习近平强调：“广大基层干部任务重、压力大、待遇低、出路窄，要把热情关心和严格要求结合起来，对广大基层干部充分理解、充分信任，格外关心、格外爱护，多为他们办一些雪中送炭的事情。”随着信息化技术的应用，基层较为弱势，一些不太合理的规定、流程以及问责机制可能让基层左右为难。尊重基层，一方面，要信任基层组织和基层干部，布置工作要考虑基层实际和工作规律，帮助基层解决困难，给予基层一定的工作自主权和容错空间。另一方面，作决策时要有基层立场和基层视角，克服上层本位、部门本位，更多地提供基层友好型决策和执行机制。

五是“情感治理”。基层治理直接面对群众，也特别需要基层组织和干部之间形成顺畅合作的关系，因为党群干群关系、条块关系、领导与下级关系、同事间关系和谐与否会对基层治理效能产生影响。情感治理的好处是可以发挥非正式激励作用，并且将各类关系人格化。一些基层干部反映不同的领导风格差异大，有的领导布置工作是带着感情的“有情操作”，即便比较累，心里也舒服。特别是一些原来就来自基层的领导干部相对比较注重鼓励、激励下属，平常还有意组织一些集体活动、团建项目，这样上下级之间的情感纽带丰富而结实，基层干部也会成长得比较快。这些都说明基层治理体系也需融入情感，织就更多的情感联系纽带。

六是“科技赋能”。信息化既能为基层治理带来增能潜力，同时也可能因为信息技术的“执行逻辑”带来“技术负担”。通过科技赋能基层减负增能是当下简约治理的一个重要思路，即通过融合技术创新和制度创新开发更多基层友好型技术治理系统。比如，近年来成都新津区推广应用“报表通”，变“基层报数据”为“从数据中台找数据”，帮助村（社区）缩减数据填报时间。又如，上海静安区临汾街道大力推动数字社区建设，通过“数字助理”（“临小助”）为社区工作人员提供涉及15个部门、190多项面向群众的事务政策查询，在线自动生成文案，每日推送内参，助力基层干部化身“全岗通”。

习近平指出，“社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波涛汹涌也不行。要讲究辩证法，处理好活力和秩序的关系”。基层治理现代化要根据时势张弛有度，特别是要做到基层治理的高效性和简约性的有机平衡和良性互动。高效的基层治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基本要求，也是不断增强基层治理体系为民服务能力的基础。不过，高效也可以区分为“机械的高效”和“有机的高效”。“机械的高效”以大量的人财物资源投入为前提，基层治理体系运行往往遵循单向度的行政化思维，最终可能呈现出“费劲”而不可持续的效果。而“有机的高效”则强调科层治理与简约治理的有机结合，寻求高效性与简约性的良性互动，主张将简约性有机地嵌入到基层治理体系之中，实现简约性对高效性的支撑。简约的基层治理主张基层自主性空间和社会自治能力的成长，尤其强调基层治理体系要发挥党建引领优势，建立更多情感治理纽带，以科技真正赋能基层。

来源：求索杂志  作者：叶敏